L’antagonismo nei confronti di un sindaco in carica fa emergere talvolta la nostalgia per il vecchio meccanismo di elezione del sindaco, quando protagonista era il consiglio comunale.

Secondo le procedure di legge, per imporre le dimissioni di un sindaco occorre una mozione di sfiducia del consiglio comunale,(Art. 52. Mozione di sfiducia, del TESTO UNICO DELLE LEGGI SULL’ORDINAMENTO DEGLI ENTI LOCALI.  Al Comma 2.: Il sindaco, il presidente della provincia e le rispettive giunte cessano dalla carica in caso di approvazione di una mozione di sfiducia votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei componenti il consiglio…).  In tal caso, sindaco e giunta decadono, il consiglio viene sciolto e si procede a nuove elezioni.

L’elezione diretta del sindaco è regolata dalla legge 81/93. Qual è la ratio di questa legge? Per quali motivi si arrivò alla sua promulgazione?

Antecedentemente alla sua entrata in vigore sussisteva un rilevante problema, quello della diffusissima precarietà delle giunte locali: la durata media di una giunta negli anni dal 1972 al 1989 era di 22 mesi. I sindaci nominati dal Consiglio comunale  erano soggetti a frequenti lavorìi per essere scalzati; all’interno dei partiti esisteva il “partito dell’assessore”, personalità locale di solito facente riferimento ad un politico nazionale, che non facilitava il lavoro del sindaco anche quando questi era compagno di partito.  La giunta non rappresentava un ambito di collaborazione tra gli assessori, che rispondevano, più che al sindaco, al partito o alla corrente di riferimento. Al sindaco erano necessarie doti di mediatore tra I vari assessori, data la diffusa conflittualità interna.

Lo scarso tasso di stabilità delle amministrazioni locali, con il frequente alternarsi degli amministratori rispetto ai tempi necessari alla realizzazione degli interventi più impegnativi,  rendeva difficoltosa la loro valutazione da parte dei cittadini. Le crisi continue delle giunte contribuivano al rifiuto dei cittadini verso la politica.

Un primo tentativo di riforma dell’ente locale si ebbe con la legge n.142 del 1990 “Ordinamento delle autonomie locali”:  l’obiettivo era di scoraggiare le crisi del governo locale. La legge 142/90, nonostante contenesse meccanismi dissuasivi nei confronti delle crisi comunali, si rivelò insufficiente, per cui si fece strada l’opzione favorevole all’elezione diretta del sindaco.

La nuova normativa per l’elezione diretta fu una esigenza collettivamente sentita: l’obiettivo primario era la stabilità, la durata certa della consiliatura e degli organi di amministrazione comunale per i cinque anni previsti. Ogni partito presentò proposte, si trattò di un apporto corale.

Le proposte di legge, enumerando i promotori,  furono complessivamente 19, differenziate a seconda degli istituti, cioè delle modalità rappresentate (maggioranza semplice e turno unico, oppure elezione dell’esecutivo come organo collegiale;  al II° turno i candidati con il 10% dei voti validi al I° turno;  oppure i due candidati più votati al I°;  al I° turno elezione del consiglio ed al II° del sindaco;  oppure sindaco capolista con scheda unica).

Quali effetti si prefiggeva di favorire la nuova legge? La stabilità innanzi tutto, la possibilità di governare per i 5 anni previsti. La capacità decisionale del sindaco, come primo titolare dell’amministrazione comunale, presupponeva un rafforzamento delle istituzioni rispetto ai partiti; e tale capacità decisionale richiedeva e richiede una legittimazione  da parte del corpo elettorale (Si rimanda essenzialmente agli scritti di Augusto Barbera, soprattutto al fondamentale “Una riforma per la Repubblica“, Editori Riuniti, 1991).

Con la legge 81/93, si è passati al sindaco guida della sua squadra – sia pure condizionato nella scelta degli assessori dai partiti della coalizione. La giunta risponde al sindaco, e questo ha determinato una diminuzione del potere degli assessori, come pure un depotenziamento del consiglio comunale.

La nuova legge ha creato stabilità, che è il presupposto della governabilità. Non è scontato che un sindaco e la sua giunta diano dimostrazione di governabilità, di attuazione del programma presentato agli elettori, quali siano le cause.  Tuttavia, la stabilità della giunta per I cinque anni favorisce l’individuazione delle responsabilità da parte dei cittadini: è più facilmente individuabile la paternità delle politiche e la capacità della loro gestione.

Lo sbarramento del 3% è stato introdotto per limitare il proliferare di liste. Il premio di maggioranza è stato introdotto per evitare la situazione definita dell’”anatra zoppa”, cioè quando il sindaco non dispone di una sua maggioranza. Dopo la legge, i casi di “anatra zoppa” sono rarissimi.

E’ stata mutata  la valenza del consenso, in quanto concedendo agli elettori la possibilità di scegliere tra schieramenti e programmi alternativi si concede la facoltà di pronunciarsi  direttamente su chi gestirà l’amministrazione locale.

C’è una  importante distinzione che riguarda la democrazia. L’esito delle votazioni democratiche inteso come rappresentazione non è l’unica concezione della democrazia: c’è un’ulteriore  concezione, dinamica, che è quella di permettere ad una minoranza  di diventare maggioranza  e viceversa. Il sistema della rappresentanza proporzionale di tutte le forze in lizza è sostenuto per la sua caratteristica di rappresentanza  “fotografica” del­le appartenenze elettorali. Tuttavia tale concezione non è sufficiente, in quanto la democraticità di un sistema si basa anche sulla possibilità,  concessa dal meccanismo elettorale, che una minoranza  diventi a sua volta maggioranza, dunque sulla possibilità di alternanza. (Si rimanda soprattutto agli scritti di  Roberto Ruffilli, “Materiali per la riforma elettorale”, Il Mulino 1987).

I sistemi elettorali hanno in sé una valenza selettiva, non favoriscono allo stesso grado le loro componenti quali la rappresentatività, la stabilità, i poteri delle varie cariche, la rieleggibilità alla  massima carica, le preferenze e via dicendo.  Se si vuole favorire la stabilità è essenziale la durata certa del mandato e la connessa difficoltà a far cadere la giunta, con l’introduzione della clausola della sfiducia costruttiva. I partiti all’opposizione hanno un cospicuo lasso di tempo per costruire e diffondere il proprio programma alternativo.

Per quanto riguarda i partiti minori facenti parte dell’una o dell’altra coalizione, o per le liste civiche, o per le liste del sindaco,  ci possono essere difficoltà per la loro visibilità.  Influisce negativamente la  polarizzazione delle posizioni, la delegittimazione dell’avversario, sommamente negativa in un ambito – comunitario o quasi – come quello cittadino.  Se la lotta politica ricorre al disprezzo sistematico nei confronti dell’avversario, non c’è sistema elettorale che possa favorire un dialogo costruttivo e un’intesa su politiche basilari come assistenza, sicurezza, abitazione, trasporti che, per la loro importanza verso la totalità dei cittadini potrebbero essere almeno in parte condivise.

Anche durante la gestione di un programma politico emergono, all’interno di una alleanza al governo o all’opposizione, elementi di divisione e divergenze; nulla osta a che un partito alleato si distanzi e sostenga una posizione autonoma, tanto più che tale dissenso non mette in pericolo né la giunta in carica né l’alleanza all’opposizione, dati i cinque anni della consiliatura e dato il meccanismo della sfiducia costruttiva. Essendo il sindaco scelto dai cittadini, non si rischia la crisi di giunta imperante quando il sindaco era scelto dal consiglio comunale.

Allo stato attuale, con la nuova legge, molti imputano la disaffezione e l’astensione degli elettori al sistema elettorale, alla percezione dei cittadini di non essere rappresentati.  Imputare la disaffezione dei cittadini ai sistemi elettorali è alquanto riduttivo. I cittadini non si sentono rappresentati o piuttosto non si sentono governati? Sentirsi governati significa percepire che il governo cittadino sta impegnandosi, con politiche concrete – anche se in parte o del tutto non condivisibili – per dare una risposta ai problemi della città.

Naturalmente sussistono ambedue i tipi di percezione, anche perché i partiti non hanno più la forza attrattiva di un tempo. L’ondata populista (il popolo contro le élites),  il proliferare di diffamatori di professione, il ricorso a fondamentalismi ideologici, la delegittimazione dell’avversario, la politica come una continua partita a scacchi fatta di mosse e contromosse contribuiscono alla sfiducia dei cittadini e spingono i partiti ad arroccarsi sulle rispettive caratteristiche identitarie, che inorgogliscono i militanti, ma non costituiscono risposte concrete ai problemi delle città.